La coopération intergouvernementale seule efficace

A propos de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) que les auteurs du traité de Maastricht ont prétendu "instituer", on n'est pas réduit aux supputations ou aux spéculations : avec plus d'une douzaine d'années d'expérience, chacun peut juger des résultats en connaissance de cause.

Au nom de la PESC, l'Europe s'est jetée tête baissée dans l'imbroglio yougoslave, et elle n'en est toujours pas sortie. Après quatre ans d'une guerre civile atroce et près de dix ans d'application de l'accord de Dayton, elle n'ose toujours ni retirer ses troupes ni même fixer un terme à leur présence. Au Kosovo, sous prétexte d'arrêter un massacre, elle a déclenché un immense exode de population et pour mettre fin à un nettoyage ethnique, elle accepte de présider à un autre nettoyage de sens inverse ; au passage, elle a écrasé sous les bombes la Serbie pour lui apprendre la démocratie. A Chypre plus récemment elle a réussi, par mépris des Chypriotes grecs, et par désir de satisfaire la Turquie, à faire échouer le référendum de réunification parce qu'elle avait accepté le maintien de l'armée turque dans le nord de l'île.

La guerre d'Irak a fait éclater les divisions et le mensonge de la PESC : l'Europe n'ayant ni ne pouvant avoir de politique, ce n'est même pas à propos de celle-ci qu'on s'est disputé, mais à propos de la politique américaine.

Pourtant, le projet de Constitution européenne ne fait que poursuivre dans la ligne d'une PESC supranationale. Il dessine une politique plus "étatique", appliquée à tous les domaines des relations internationales, dotée d'une organisation nouvelle spécifique (le ministre européen des Affaires étrangères, le service européen pour l'action extérieure), prenant une autonomie plus nette par rapport aux pays membres, et leur imposant une discipline qui se veut de plus en plus serrée.

La portée de ces dispositions est encore étendue par d'autres articles du projet, notamment celui qui accorde la personnalité juridique à l'Union. Il permettrait aux institutions européennes d'exploiter complètement les nouveaux instruments de décision de la PESC, en contribuant à lui donner la stature juridique d'un acteur international à part entière.

Dès la publication du projet de Constitution, le Parlement européen n'a pas réussi à cacher ses ambitions. A l'occasion du rapport Laschet (29 janvier 2004), il revendiquait pour l'Union un siège de membre permanent au Conseil de Sécurité des Nations-Unies, dès qu'elle aurait reçu la personnalité juridique ; il demandait aussi d'ores et déjà que les membres de l'Union présents à l'ONU n'y défendent plus que les positions arrêtées en commun. Bien entendu, la logique du système ainsi mis en place conduirait nécessairement à la disparition des sièges permanents de la France et de la Grande-Bretagne au Conseil de Sécurité.

Au-delà de la disparition de la voix propre de notre pays, c'est clairement la mise en place d'un système nouveau qui est visée au niveau européen : un système où les démocraties nationales ne seraient plus des acteurs directs sur la scène internationale, mais seraient remplacés par un acteur collectif contrôlé par une démocratie européenne à l'enracinement faible et à la légitimité marginale.

Il faut redire que ce système se trompe à la fois sur le monde et sur l'Europe.

Il se trompe sur le monde qu'il veut enfermer dans un faux dilemme : ou bien le chaos sanglant de l'anarchie, ou bien l'ordre vertical et monolithique de la monarchie universelle, qui repose sur la négation des démocraties nationales. Il y a en réalité une troisième issue : le droit des nations dans la coopération multilatérale.

Par ailleurs, la PESC supranationale se trompe sur l'Europe. C'est une erreur de vouloir constituer l'Europe en un bloc qui se substituerait à nos nations et prétendrait usurper leur autorité. L'entreprise est vaine parce que les nations ne peuvent y consentir, en tous cas celles qui ont gardé quelque conscience d'elles-mêmes. C'est en outre une chimère dangereuse que de rêver d'une Europe-puissance qui régenterait ou co-régenterait le monde. La vocation de l'Europe n'est pas d'ajouter une hégémonie à une autre, mais de contribuer à un ordre mondial fondé sur le pluralisme et l'équilibre.

Cette vocation, ce sont, à l'évidence, les Etats membres individuellement et collectivement, qui sont les mieux à même de la remplir. Une Europe qui aurait renoncé à son aberrante prétention de les évincer ou de les effacer aurait néanmoins un rôle utile à jouer : favoriser leurs efforts et seconder leur action.

Ce serait à la France, en tous cas, de proposer cette ambition à l'Europe et à ses partenaires, de leur en indiquer le chemin et de leur en montrer les exigences.

Les propositions du MPF sont (Programme éléctions européennes 2004):

1. Orienter l'Europe vers le service d'un ordre mondial multilatéral : en premier lieu, dans ses déclarations et ses actes, elle doit mettre à l'honneur les principes et les buts énoncés dans la Charte des Nations Unies et elle prendrait soin de se conformer aux procédures prévues par le droit international ; notamment, elle doit s'abstenir, sauf cas de légitime défense, de recourir à la force ou à la menace de la force à moins d'y être dûment autorisée par le Conseil de Sécurité.

2. Poser en principe que l'Europe ne peut pas défendre à l'extérieur un ordre international fondé sur le respect des souverainetés nationales et développer à l'intérieur un ordre européen fondé sur le mépris des souverainetés nationales. Une action de l'Europe sur la scène internationale ne peut donc résulter que de la coopération intergouvernementale régie par la règle de l'unanimité.

3. Améliorer dans ces conditions le caractère intergouvernemental de la PESC, qui conditionne son efficacité, en accroissant le rôle joué par les institutions représentatives des volontés nationales : le Conseil délibérant à l'unanimité, et les Parlements nationaux. Le Conseil peut seul avoir une vue d'ensemble des politiques menées à l'extérieur : PESC, politique commerciale, aide au développement. Le Haut Représentant de la PESC (que la Commission voudrait transformer en ministre des Affaires étrangères - Vice-Président de la Commission) doit demeurer l'émanation du Conseil. Les Parlements nationaux ne doivent pas être dépossédés du contrôle de la PESC au profit du Parlement européen.

4. Recourir à toutes les souplesses de la géométrie variable pour surmonter les blocages paralysants que pourrait entraîner l'exigence d'unanimité entre un trop grand nombre d'Etats.

5. Habiliter le Conseil à conférer un mandat à un ou plusieurs Etats membres dans le cadre d'une action commune.

6. Financer la PESC, non pas sur le budget communautaire, mais par des cotisations des Etats alimentant de manière transparente des opérations déterminées.

7. Considérer comme un atout pour l'ensemble de l'Europe le fait que certains de ses Etats membres bénéficient d'un statut privilégié au sein de la communauté internationale : c'est particulièrement vrai pour le siège permanent dont disposent deux d'entre eux au Conseil de Sécurité des Nations Unies.

8. Convenir que l'Union européenne ne peut accueillir un Etat qui, comme la Turquie, se trouve en violation du droit international depuis des décennies en raison de son occupation militaire du territoire d'un autre Etat qui, de surcroît, est récemment devenu membre de l'Union.

Conserver la maîtrise de notre territoire

La suppression des frontières nationales constitue un dogme fondamental de la construction européenne : la mise en place d'un Etat fédéral passe par l'émergence d'un territoire, d'un espace européen unique.

L'accord de Schengen de 1985 et sa convention d'application de 1990, entrée en vigueur en 1995, sont les pierres angulaires de cette politique qui repose sur deux impératifs : supprimer les contrôles aux frontières nationales entre les Etats européens, et en contrepartie mettre en place une frontière extérieure effective entre l'Europe et le reste du monde. Aujourd'hui, tous les pays de l'Union européenne, sauf le Royaume-Uni et l'Irlande, appartiennent à l'espace de libre circulation Schengen.

Les conséquences de cette politique sont désastreuses. Les Etats de l'Union européenne ont renoncé par idéologie et conformisme à leurs frontières nationales, alors que la frontière extérieure européenne est largement mythique, dépourvue de toute consistance, toute réalité, toute efficacité. Les Etats européens n'ont pas additionné leurs forces, ils ont mutualisé leurs faiblesses, leurs défaillances : côtes de l'Espagne, de l'Italie et de la Grèce incontrôlables, aéroports français insuffisamment protégés, frontières terrestres poreuses entre l'Allemagne et ses voisins d'Europe centrale, etc...

Certes, quelques mesures dites "compensatoires" ont été prises : commissariats communs, équipes communes de surveillance entre les administrations des polices et des douanes de part et d'autres des frontières internes, programmes d'échanges et de formation des douaniers et des policiers, pouvoir étendu aux douaniers aux fins de contrôler les personnes dans la bande de 40 kilomètres en arrière des frontières ; de plus, la France a eu la possibilité d'utiliser la clause de sauvegarde extrêmement souple contenue dans les accords de Schengen, qui a permis de rétablir quelques contrôles sur la frontière du nord.

Mais tout cela reste insuffisant, d'autant que d'autres menaces se profilent. D'abord la Commission et le Parlement européen s'entêtent dans leur politique de communautarisation à outrance et voudraient supprimer la clause de sauvegarde de Schengen tout en faisant gérer les frontières extérieures depuis Bruxelles. De plus, suite à l'élargissement du 1er mai 2004, personne n'est vraiment préparé au contrôle de l'immense frontière extérieure orientale. Ce serait pire encore dans la grande Europe élargie annoncée par le président de la République, incluant la Turquie, dont la frontière extérieure couvrirait des étendues gigantesques, de l'Iran jusqu'à l'Océan arctique…

Les conséquences de cette politique irresponsable finissent par atteindre maintenant la vie quotidienne des Français : augmentation massive de l'immigration illégale dans toute l'Union européenne, avec 500 000 migrants clandestins supplémentaires chaque année selon la Commission européenne elle même ; explosion du trafic de drogue, notamment de cannabis en provenance du Maroc, qui empoisonne nos banlieues et nos écoles, ou d'héroïne en provenance d'Afghanistan ; développement de l'insécurité, de la délinquance et de trafics particulièrement odieux comme la traite des femmes et des enfants.

Nous pensons que ce dogme de l'abolition des frontières est désastreux pour les nations et pour l'équilibre de l'Europe. La sécurité est le premier des droits de l'Homme. Les Etats ont le devoir de la préserver. Il faut donc inverser les priorités : non plus abolir les frontières d'abord et tenter de réparer les dégâts ensuite ; mais prendre des mesures compensatoires d'abord, observer si elles fonctionnent, et ensuite seulement, le cas échéant, alléger ou suspendre certains contrôles aux frontières, sans jamais exclure a priori leur rétablissement intégral.

Les propositions du MPF sont:

1. Rétablir le principe des contrôles aux frontières nationales ; repousser énergiquement les tentatives d'abolition de la clause de sauvegarde de Schengen, telles qu'elles se dessinent dans le projet de Constitution européenne, et au contraire faire acter clairement cette clause dans les futurs traités.

2. Sur le plan pratique, ne pas instaurer de barrières infranchissables entre les pays européens, mais bien au contraire inventer des frontières modernes, protégées par des contrôles à la fois rigoureux et souples, aléatoires et non systématiques, qui éviteront de ralentir la circulation des personnes, mais exerceront un effet dissuasif considérable sur les clandestins et les réseaux criminels.

3. Approfondir les coopérations des services de police et des douanes des pays membres, de part et d'autres de chaque frontières intérieure.

4. Renforcer le principe d'une frontière extérieure commune, de manière à instaurer une double protection de l'Europe et de nos Etats contre l'immigration clandestine, le trafic de drogues, les réseaux de la grande criminalité organisée.

5. Pour cette frontière extérieure commune, refuser la gestion supranationale de Bruxelles et l'institution d'une police des frontières intégrée : pour plus d'efficacité, chaque pays doit rester responsable de ses frontières ; développer en revanche une coordination technique commune : échanges de bonnes expériences, coordination opérationnelle, formation permanente commune, compatibilité des équipements, analyse commune des risques.

6. Préserver le caractère national des services douaniers, car il est essentiel à de nombreuses missions de souveraineté, ainsi qu'à la capacité de notre pays de renforcer les contrôles à ces frontières pour défendre les intérêts vitaux de sa population.

7. Mettre en place un appui financier en faveur des pays qui, en raison de leur position géographique, exposent de lourdes dépenses pour le contrôle des frontières extérieures, dont bénéficient leurs voisins de l'Union : la solidarité européenne doit trouver ici à s'exprimer utilement.

8. Dans le cadre de cet appui financier commun, mais aussi dans le cadre national, lancer un grand plan d'action doté de moyens substantiels pour systématiser les méthodes de contrôle modernes, aidées par les techniques les plus avancées, comme les scanners pour les conteneurs de marchandises.

COOPÉRATION POLICIÈRE ET JUDICIAIRE ( Programme du MPF)

Conjuguer efficacité et souveraineté

L'internationalisation du trafic de drogue et de la criminalité organisée ainsi que plus récemment l'apparition d'un terrorisme de masse, nous imposent de rechercher une meilleure coopération policière et judiciaire en Europe. Mais cet objectif est pollué par deux politiques de l'Union européenne menées pour des raisons idéologiques :

- d'une part l'abolition des frontières entre pays membres (dites "frontières internes") qui, par l'allègement ou la suppression des contrôles, facilite les trafics au lieu de les entraver ;

- d'autre part la volonté de bâtir un super-Etat unifiant tout à partir de Bruxelles sous prétexte d'efficacité, mais en réalité générant irréalisme et bureaucratie, donc inefficacité. Depuis vingt ans, les coopérations spontanément mises en place par les ministres de l'Intérieur et de la Justice se sont perfectionnées et ont débouché sur le volet "coopération policière et judiciaire" des accords de Schengen (1985), puis plus tard sur le "troisième pilier" de nature strictement intergouvernementale du traité de Maastricht (1993). Le traité d'Amsterdam a cependant donné une orientation complètement nouvelle vers la communautarisation, avec l'intégration des accords de Schengen dans les procédures de l'Union et le transfert d'une partie du troisième pilier vers le premier, assorti de votes à la majorité, droit d'initiative ou même monopole pour la Commission, juridiction de la Cour de Justice, suppression des compétences des Parlements nationaux. L'actuel projet de Constitution européenne ( nota : Ce texte a été rédigé avant le référendum du TCE)  irait encore plus loin en supprimant les piliers et en communautarisant la coopération policière et judiciaire qui échapperait de plus en plus aux Etats membres, et serait pour l'essentiel confiée à l'initiative de la Commission européenne. Cette démarche engendre une grande confusion. La Commission n'a aucune compétence professionnelle dans ce domaine, et voit trop souvent les actions à mener avec les lunettes de l'idéologie. De plus, l'abolition des contrôles aux frontières entraîne un tel laxisme que plus personne ne parvient à reprendre le contrôle de la situation. Il en découle trois effets pervers profondément négatifs :

- l'affaiblissement des souverainetés nationales, alors que sur les sujets sensibles de police et de justice, il est essentiel que chaque Etat garde la haute main sur la cohérence de son droit et la protection des intérêts de ses citoyens ;

- l'affaiblissement de la sécurité, car les administrations nationales qui ont depuis longtemps l'expérience du terrain, comme celle de la coopération européenne, voient leurs compétences amenuisées, et ont tendance à perdre pied ;

- l'affaiblissement de la démocratie, car la communautarisation fait perdre aux Parlements nationaux leur compétence de contrôle, et la donne au Parlement européen, alors que celui-ci n'est pas une assemblée adéquate pour suivre ces questions. Il faut au contraire construire une Europe de la coopération policière et judiciaire bien contrôlée par les Etats et leurs Parlements, afin qu'elle demeure concrète et proche des citoyens. Il faut s'appuyer sur les systèmes nationaux existants et les faire bien travailler ensemble, sans créer de nouvelles administrations européennes supranationales.

Par exemple, nous n'avons pas besoin d'une super-police fédérale qui interviendrait partout et ne serait contrôlée par personne. Nous avons seulement besoin que les services nationaux se coordonnent davantage, et que l'Office européen de police (Europol) développe sa mission d'échange d'informations sur les risques menaçant nos sociétés. Nous n'avons pas besoin non plus de tribunaux pénaux européens qui deviendraient rapidement des monstres administratifs. Nous avons seulement besoin, entre les juges nationaux, d'un système d'entraide judiciaire plus efficace et plus rapide qu'aujourd'hui.

Les propositions du MPF sont donc:

1. S'opposer à la communautarisation par la Constitution européenne de la coopération policière et judiciaire, qui se traduirait par encore plus de bureaucratie et d'inefficacité.

2. Donner une impulsion nouvelle à la coopération entre les Etats : plutôt que de créer de nouvelles institutions et de nouvelles normes bureaucratiques, développer une culture de confiance, de transparence, d'échanges entre les polices et justices nationales, autour de quelques cibles prioritaires : le terrorisme, la criminalité internationale, la drogue, le proxénétisme, l'immigration clandestine .

3. Ne pas donner de mission opérationnelle supranationale à Europol ; développer en revanche ses missions d'échange d'informations en lui donnant les moyens nécessaires.

4. Perfectionner l'entraide directe entre magistrats dans le cadre du système Eurojust qui doit permettre d'assurer une bonne liaison entre les autorités nationales chargées des poursuites pénales dans les affaires de criminalité transfrontière ; se servir de cette coopération pour accélérer la transmission des commissions rogatoires, renforcer l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale, garantir la levée du secret bancaire à la suite des demandes d'entraide internationale en matière pénale, là où un tel secret pourrait encore être invoqué ; ne pas accepter l'institution d'un procureur européen supranational qui servirait surtout à augmenter les pouvoirs de Bruxelles.

5. Améliorer le contrôle démocratique sur la coopération policière et judiciaire intergouvernementale en renforçant les compétences des Parlements nationaux ; créer un "comité interparlementaire" composé de parlementaires nationaux des pays membres, qui serait chargé de suivre la coopération policière et judiciaire au niveau européen, et de faire en sorte que les Parlements nationaux soient saisis des dossiers en temps utile, sous la forme la plus transparente.

6. Accepter les coopérations à géométrie variable, lorsque certains pays sont intéressés à mener des actions en commun et que le moule communautaire s'avère trop rigide.